Le Parlement a définitivement adopté, le 22 mars 2020, la loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19. Celle-ci doit encore, à la date de publication du présent article, être promulguée par le Président de la République et publiée au Journal officiel pour pouvoir entrer en vigueur.

Cette loi crée l’« état d’urgence sanitaire ».

Retour en dix questions sur ce nouveau régime spécifique.

Qu’est-ce que l’état d’urgence sanitaire ?

L’état d’urgence sanitaire est un régime d’exception, c’est-à-dire qui déroge au droit commun, en permettant l’édiction de mesures de police administrative portant une atteinte particulièrement forte aux droits et libertés des personnes, notamment les libertés de circulation, de réunion et d’entreprendre, ainsi que de recourir à des réquisitions.

Il a vocation à être mis en œuvre, selon les termes de la loi, « en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population », l’objectif étant de mettre un terme à la crise sanitaire alors en cours.

Le dispositif créé est inspiré de celui de l’état d’urgence – au regard des modalités de déclaration et de prorogation de l’état d’urgence, des contrôles mis en place et des pouvoirs de police exorbitants conférés aux autorités qui les détiennent – prévu par la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, qui a été mis en œuvre, en dernier lieu, à la suite des attentats du 13 novembre 2015 de Paris et Saint-Denis et qui avait été maintenu pendant près de deux ans.

Sur quels fondements sont intervenues les mesures décidées antérieurement à la création de ce régime spécifique ?

Le Gouvernement n’a pas attendu la création de l’état d’urgence sanitaire pour prendre des mesures destinées à lutter contre la propagation du coronavirus.

En premier lieu, le ministre de la santé a pris :

  • Deux arrêtés des 30 janvier et 20 février 2020 mettant en quarantaine pour une durée de quatorze jours dans un centre d’hébergement les personnes ayant séjourné dans une zone atteinte par l’épidémie ;
  • Trois arrêtés des 4 mars, 9 mars et 13 mars 2020 interdisant tout rassemblement mettant en présence de manière simultanée respectivement plus de 5 000, 1 000 et 100 personnes ;
  • Un arrêté du 14 mars 2020 ordonnant la fermeture au public des salles de spectacles, des centres commerciaux, des restaurants et débits de boisson, des bibliothèques et des musées, interdisant les réunions de plus de 100 personnes et suspendant l’accueil des bébés, enfants, adolescents et étudiants au sein respectivement des crèches, écoles, collèges, lycées et universités.

En second lieu, le Premier ministre a, par le décret n° 2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte contre la propagation du virus covid-19, mis en place un confinement de la population en limitant les déplacements aux cas expressément prévus par le texte.

Ces mesures sont fondées, pour les premières, sur les articles L. 3131-1 et suivants du code de la santé publique, relatifs aux mesures d’urgence pouvant être prises en cas de « menace sanitaire grave ».

Il s’agit néanmoins d’un dispositif conçu pour prévenir les menaces et non pour mettre un terme à une crise en cours. Les mesures pouvant être prises par le ministre de la santé sur cette base ne sont donc pas suffisamment adaptées.

Jusque-là, jamais des mesures aussi restrictives que celles prises par le Gouvernement ces derniers jours n’avaient été prises. En effet, par exemple, en 2009, lors de l’épidémie de la grippe A (H1N1), le ministre de la santé avait seulement imposé, dans le cadre de ses pouvoirs de police, l’organisation d’une campagne de vaccination ainsi que des mesures d’information et de contrôle dans les aéroports.

Ce fondement d’intervention du ministre de la santé demeure néanmoins complémentaire à l’état d’urgence sanitaire puisqu’il est possible de le mettre en œuvre pour tenter de prévenir la crise sanitaire. A cet égard, le Conseil d’Etat, dans son avis sur le projet de loi, a considéré qu’il était pertinent de créer « une gradation en fonction de la gravité des crises », entre la simple menace sanitaire, au cours de laquelle le ministre de la santé serait le seul compétent, et l’état d’urgence sanitaire, « caractérisé non plus par une menace mais par une catastrophe sanitaire avérée », qui ouvrirait la voie à des mesures plus restrictives en termes de libertés.

Le législateur a également prévu que le dispositif des articles L. 3131-1 et suivants du code de la santé publique pourrait être appliqué après la fin de l’état d’urgence sanitaire. Il s’agira alors d’assurer la disparition durable de la situation de crise sanitaire avant un retour au droit commun.

Les mesures édictées par le Premier ministre le 16 mars 2020 peuvent, elles, être fondées sur la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles.

Le juge administratif a en effet dégagé une théorie selon laquelle, lorsqu’une situation véritablement exceptionnelle se présente, autrement dit une situation qui revêt un caractère de gravité, d’anormalité et d’imprévisibilité important, l’administration peut, sous le contrôle du juge, et pour assurer la continuité des services publics, ne pas respecter la légalité ordinaire. Cette dernière acquiert, au nom de la nécessité, des pouvoirs importants, essentiellement en matière de police.

Cette théorie, non encadré par les textes, n’offre néanmoins que peu de lisibilité sur ce qu’il est possible de faire, ce qui induit, dès lors, une certaine insécurité juridique.

S’agissant des mesures d’ores-et-déjà prises par le Gouvernement, il convient de relever que le Conseil d’Etat a, dans le cadre d’une ordonnance de référé du 22 mars 2020, enjoint au Premier ministre et au ministre de la santé, de prendre dans les quarante-huit heures les mesures suivantes :

  • Préciser la portée de la dérogation au confinement pour raison de santé ;
  • Réexaminer le maintien de la dérogation pour « déplacements brefs, à proximité du domicile » compte tenu des enjeux majeurs de santé publique et de la consigne de confinement (v. cas dans lesquels les déplacements restent autorisés sur le fondement de l’article 1er du décret du 16 mars 2020) ;
  • Evaluer les risques pour la santé publique du maintien en fonctionnement des marchés ouverts, compte tenu de leur taille et de leur niveau de fréquentation (CE, ord.réf. 22 mars 2020, n° 439674).

Est-ce un régime limité à la crise du covid-19/coronavirus ?

Non, l’état d’urgence sanitaire est un dispositif pérenne qui aura vocation à s’appliquer à chaque fois que les conditions de sa mise en œuvre seront réunies. Il est codifié dans le code de la santé publique, aux articles L. 3131-20 et suivants.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d’Etat a estimé que l’existence d’une catastrophe sanitaire rend utile « un régime particulier de l’état d’urgence pour disposer d’un cadre organisé et clair d’intervention en pareille hypothèse ».

A noter que le Sénat avait introduit un tempérament en prévoyant que ces dispositions s’appliqueraient pour un an, période à l’issue de laquelle un bilan devait être réalisé et, le cas échéant, sa pérennisation votée. Cet ajout a néanmoins été supprimé en commission mixte paritaire.

S’il s’agit d’un dispositif pérenne, la loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 prévoit des règles dérogatoires dans le cadre de la crise du coronavirus. En effet, le Parlement a d’ores-et-déjà décidé la mise en œuvre de l’état d’urgence sanitaire pour deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la loi, et ce sur l’ensemble du territoire national.

Le législateur a en effet jugé que, au regard de la situation sanitaire actuelle et des initiatives déjà mises en œuvre, il aurait été inutilement complexe d’imposer au Gouvernement d’une part, de prendre un nouveau décret pour déclarer l’état d’urgence sanitaire sur le fondement des nouvelles dispositions introduites par la loi et, d’autre part, dans l’hypothèse où la situation sanitaire le justifierait, de revenir devant le Parlement pour proroger l’état d’urgence sanitaire d’ici un mois.

Comment est décidé l’état d’urgence sanitaire ?

L’état d’urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres, c’est-à-dire par un décret signé par le Président de la République, pris sur le rapport du ministre chargé de la santé.

Le décret doit être motivé et les données scientifiques disponibles sur la situation sanitaire qui ont motivé la décision sont rendues publiques.

L’état d’urgence sanitaire peut ne pas être mis en œuvre sur tout le territoire. C’est le décret qui détermine le périmètre à l’intérieur duquel il entre en vigueur et reçoit application.

Qui sont les autorités compétentes pour édicter des mesures dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire ?

Trois autorités de police interviennent dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

Ainsi, le Premier ministre est compétent pour édicter des mesures générales par décret pris sur le rapport du ministre chargé de la santé, lequel prend les mesures complémentaires à celles prises par le chef du Gouvernement, dans son champ de compétence.

Enfin, les préfets peuvent être habilités, par le Premier ministre et/ou le ministre en charge de la santé, à prendre toutes les mesures générales ou individuelles d’application des mesures prises au niveau nationale. En outre, lorsque le périmètre sur lequel s’applique l’état d’urgence sanitaire n’excède pas le territoire d’un département, le Premier ministre et/ou le ministre en charge de la santé, peuvent habiliter le préfet à prendre lui-même l’ensemble des mesures appropriées.

Une dernière autorité de police est également amenée à intervenir dans le cadre d’une crise sanitaire : il s’agit du maire, sur le fondement de ses pouvoirs de police municipale.

Les maires peuvent, en effet, aggraver des mesures décidées au niveau national, sur le territoire de leur commune, si des circonstances particulières le justifient. Cela explique l’édiction d’arrêtés de couvre-feu par plusieurs municipalités, interdisant toute circulation au cours d’un créneau horaire déterminé.

Quelles mesures peuvent être prises ?

Le législateur a indiqué les mesures de police pouvant être édictées dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

Le Premier ministre peut ainsi :

« 1° Restreindre ou interdire la circulation des personnes et des véhicules dans les lieux et aux heures fixés par décret ;

2° Interdire aux personnes de sortir de leur domicile, sous réserve des déplacements strictement indispensables aux besoins familiaux ou de santé ;

3° Ordonner des mesures ayant pour objet la mise en quarantaine, au sens de l’article 1er du règlement sanitaire international de 2005, des personnes susceptibles d’être affectées ;

4° Ordonner des mesures de placement et de maintien en isolement, au sens du même article 1er, à leur domicile ou tout autre lieu d’hébergement adapté, des personnes affectées ;

5° Ordonner la fermeture provisoire d’une ou plusieurs catégories d’établissements recevant du public ainsi que des lieux de réunion, à l’exception des établissements fournissant des biens ou des services de première nécessité ;

6° Limiter ou interdire les rassemblements sur la voie publique ainsi que les réunions de toute nature ;

7° Ordonner la réquisition de tous biens et services nécessaires à la lutte contre la catastrophe sanitaire ainsi que de toute personne nécessaire au fonctionnement de ces services ou à l’usage de ces biens […] ;

8° Prendre des mesures temporaires de contrôle des prix de certains produits rendues nécessaires pour prévenir ou corriger les tensions constatées sur le marché de certains produits […] ;

9° En tant que de besoin, prendre toute mesure permettant la mise à la disposition des patients de médicaments appropriés pour l’éradication de la catastrophe sanitaire ;

10° En tant que de besoin, prendre par décret toute autre mesure réglementaire limitant la liberté d’entreprendre, dans la seule finalité de mettre fin à la catastrophe sanitaire ».

Quant au ministre chargé de la santé, il peut prescrire « toute mesure réglementaire relative à l’organisation et au fonctionnement du dispositif de santé », à l’exception des mesures susmentionnées pouvant être prises par le Premier ministre. Il peut également, prescrire toute mesure individuelle nécessaire à l’application des mesures prescrites par le Premier ministre.

Pour être complet, on relèvera que le législateur a prévu des mesures connexes aux mesures de police, et notamment l’exonération de responsabilité des professionnels de santé en cas de dommages résultant des mesures administratives ordonnées dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire et la prise en charge de l’indemnisation des préjudices par l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux.

Quelle est la durée de l’état d’urgence sanitaire ?

La loi ne prévoit pas de durée maximum. Néanmoins, l’autorité compétente pour décider du maintien change au-delà d’un mois de mise en œuvre.

Plus précisément, la prorogation de l’état d’urgence sanitaire au‑delà d’un mois ne peut être autorisée que par la loi, après avis du comité de scientifiques.

La loi autorisant la prorogation au‑delà d’un mois de l’état d’urgence sanitaire fixe la durée de celle-ci. Il peut être mis fin à l’état d’urgence sanitaire par décret en conseil des ministres avant l’expiration du délai légal.

Quelles garanties sont mises en place pour les droits et libertés ?

Le législateur a pris soin de rappeler, de manière surabondante certes, l’application, comme pour toutes les mesures de police, du principe de proportionnalité : les mesures édictées dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire doivent, sous le contrôle du juge administratif, être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu. Il y est mis fin sans délai lorsqu’elles ne sont plus nécessaires.

Au demeurant, les mesures ne peuvent être prises qu’aux seules fins de garantir la santé publique.

Le législateur a également précisé, là encore de manière superfétatoire, que les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire peuvent faire l’objet d’une procédure de référé suspension ou de référé liberté (procédures prévues par le code de justice administrative).

Ces procédures, qui se déroulent devant le juge administratif, ont pour objet de solliciter, en cas d’urgence, respectivement la suspension d’une décision administrative à l’encontre de laquelle il existe un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à sa légalité ou que soient ordonnées toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale.

Par ailleurs, le Parlement opère également un contrôle de la mise en œuvre de l’état d’urgence sanitaire puisque, en plus de la compétence qu’il détient pour proroger la mesure au-delà d’un mois, l’Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement au titre de l’état d’urgence sanitaire. Les deux Chambres peuvent, en outre, requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures.

Enfin, il convient de relever que les mesures individuelles prises par les préfets font l’objet d’une information sans délai du procureur de la République territorialement compétent.

Qu’est-ce que le comité de scientifiques ?

La loi prévoit que, en cas de déclaration de l’état d’urgence sanitaire, un comité de scientifiques est réuni sans délai.

Son président est nommé par décret du Président de la République. Ce comité comprend deux personnalités qualifiées respectivement nommées par le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat ainsi que des personnalités qualifiées nommées par décret. La loi n’est pas plus détaillée quant à la composition de ce comité.

Celui-ci rend périodiquement des avis sur l’état de la catastrophe sanitaire, les connaissances scientifiques qui s’y rapportent et les mesures propres à y mettre un terme. Ces avis sont rendus publics sans délai.

Il est dissous lorsque prend fin l’état d’urgence sanitaire.

Quelles sont les sanctions en cas de non-respect des mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire ?

En cas de non-respect des réquisitions, une peine de six mois d’emprisonnement et de 10 000 euros d’amende est encourue.

Pour le non-respect des autres mesures de police, l’amende prévue pour les contraventions de la quatrième classe s’applique, soit une amende de 135 euros.

Si une violation est constatée à nouveau dans un délai de quinze jours, l’amende est celle prévue pour les contraventions de la cinquième classe, soit un montant de 1 500 euros.

Si une personne se rend coupable de plus de trois violations aux règles édictées dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire dans un délai de trente jours, les faits sont punis de six mois d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende. Une peine complémentaire de travail d’intérêt général peut également être prononcée, de même que la peine complémentaire de suspension, pour une durée de trois ans au plus, du permis de conduire lorsque l’infraction a été commise à l’aide d’un véhicule.

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