Dans le cadre de la crise sanitaire actuelle, l’article 11 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 a habilité le Gouvernement à prendre, par ordonnances, toute mesure relevant du domaine de la loi afin, notamment, « d’assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l’exercice de leurs compétences ainsi que la continuité budgétaire et financière des collectivités territoriales et des établissements publics locaux » (point 8° de l’article).

Est parue aujourd’hui au Journal officiel, l’ordonnance n° 2020-391 du 1er avril 2020 visant à assurer la continuité du fonctionnement des institutions locales et de l’exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux[1].

Le présent article a pour objet de présenter les dispositions de ce texte visant à faciliter, en métropole, le fonctionnement des collectivités locales et, ce faisant, leur prise de décision.

Les règles mises en place peuvent être regroupées en trois catégories, selon qu’elles tendent à accroître les attributions de l’exécutif local, à simplifier le fonctionnement de l’organe délibérant ou à alléger les procédures et formalités entourant la prise de décision.

I. L’accroissement des attributions de l’exécutif local

1. Etendue de l’accroissement des attributions

L’article 1er de l’ordonnance confie de plein droit aux exécutifs locaux – maires et présidents d’établissement public de coopération intercommunale, de conseil départemental et régional –, l’ensemble des attributions que les assemblées délibérantes peuvent habituellement leur déléguer par délibération en application du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Sont néanmoins exclus de la délégation de droit, s’agissant des trois catégories de collectivités territoriales, la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget, les opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les opérations de couverture des risques de taux et de change, et les actes devant nécessairement être passés à cet effet.

Il est en revanche prévu, en plus des délégations listées par le CGCT, que l’exécutif des trois catégories de collectivités territoriales procède à l’attribution des subventions aux associations et peut garantir les emprunts.

S’agissant des EPCI, il convient de relever que la délégation d’attribution est particulièrement large puisque, à la différence de ce qui est prévu pour les délégations de compétence de l’organe délibérant des collectivités territoriales au bénéfice de leur exécutif, le CGCT ne dresse pas de liste des compétences pouvant être déléguées par l’organe délibérant au président de l’établissement mais énonce les compétences qui ne peuvent pas l’être.

En d’autres termes, le principe est inverse : l’organe délibérant peut tout déléguer sauf les éléments listés par le texte (CE, avis, 17 décembre 2003, Préfet du Nord, n° 258616).

Dans le cadre de son action, le V de l’article 1er de l’ordonnance précise que l’exécutif peut souscrire les lignes de trésorerie nécessaires dans une limite correspondant au montant maximum entre :

1° Le plafond fixé, le cas échéant, par la délibération portant délégation en la matière ;

2° Le montant total du besoin budgétaire d’emprunt figurant au budget de l’exercice 2020, ou, si ce dernier n’a pas été adopté, à celui de l’exercice 2019 ;

3° 15 % des dépenses réelles figurant au budget de l’exercice 2020, ou, si ce dernier n’a pas été adopté, à celui de l’exercice 2019.

2. Contrôle de l’action de l’exécutif local

Un double contrôle de l’intervention de l’exécutif sur le fondement des dispositions de l’ordonnance est prévu, à savoir un contrôle de l’organe délibérant et le contrôle de légalité du préfet, pouvant amener à un déféré préfectoral.

Ces contrôles existent d’ores-et-déjà dans le cadre du droit commun. Une modalité est néanmoins ajoutée puisque l’exécutif local doit informer « sans délai et par tout moyen » les membres de l’organe délibérant des décisions prises sur le fondement de la délégation de droit, et ce dès leur entrée en vigueur.

En outre, et c’est heureux dès lors qu’une délégation d’attributions obligatoire constitue une atteinte aux compétences de l’organe délibérant des institutions locales (à cet égard, rappelons que l’article 72 de la Constitution dispose que les collectivités territoriales s’administrent librement par des conseils élus), l’organe délibérant peut à tout moment décider, par délibération, de mettre un terme en tout ou partie à cette délégation ou de la modifier.

Sans nécessairement mettre un terme ou modifier la délégation en supprimant certains items, l’organe délibérant pourra être amené à en déterminer les limites.

En effet, plusieurs items de l’article L. 2122-22, pour les communes, et les articles L. 3211-2 et L. 4221-5 du CGCT, pour les départements et régions, précisent que la délégation est accordée « dans les limites fixées » par l’organe délibérant. A défaut de précision, il faut considérer que la délégation est totale pour l’attribution concernée. Les organes délibérants pourront donc, s’ils le souhaitent, procéder à cet encadrement.

Par ailleurs, pour prendre de telles décisions, encore faut-il que la question soit inscrite à l’ordre du jour de la réunion du conseil … alors que c’est l’exécutif qui convoque l’organe délibérant et fixe cet ordre du jour, sauf demande du tiers des conseillers (ou de la majorité des membres du conseil municipal dans les communes de moins de 1 000 habitants) (articles L. 2121-9, L. 3121-10 et L. 4132-9 du CGCT).

A cet égard, il est prévu que la question du maintien ou de la modification de la délégation est portée à l’ordre du jour de la première réunion de l’organe délibérant qui suit l’entrée en vigueur de l’ordonnance. Cet examen sera donc de droit.

Par la suite, il pourra être recouru à l’article 3 de la même ordonnance qui allège les conditions dans lesquelles les conseillers peuvent solliciter leur réunion sur un ordre du jour déterminé.

Il est en effet prévu que « l’organe délibérant des collectivités territoriales et de leurs groupements est réuni à la demande du cinquième de ses membres, sur un ordre du jour déterminé ». Dans ce cas, l’organe délibérant doit être réuni dans un délai maximal de six jours (ces dispositions n’empêchent pas l’application des articles L. 2121-9, L. 3121-10 et L. 4132-9 susmentionnés du CGCT).

Il convient de relever que l’ordonnance n’encadre pas dans le temps l’application des dispositions de son article 1er, comme elle le fait pour d’autres dispositions en précisant que celles-ci s’appliquent « pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire ». A défaut d’intervention du législateur (ou du Gouvernement par voie d’ordonnance), il reviendra donc, le moment venu, aux organes délibérants concernés qui ne l’auraient pas déjà fait de mettre un terme à la délégation de droit de son exécutif.

Il est encore prévu que, lorsque l’organe délibérant décide de mettre un terme à tout ou partie de la délégation, il peut réformer les décisions prises par le maire sur le fondement de celle-ci. Toutefois, selon le délai dans lequel interviendra cette délibération, les décisions qui auront conféré des droits à leurs destinataires ne pourront plus être remises en cause.

3. Multiplication des signataires possibles des décisions prises sur le fondement de l’article 1er

L’ordonnance prévoit que les décisions prises par l’exécutif peuvent être signées respectivement par :

  • Un adjoint ou un conseiller municipal agissant par délégation du maire dans les conditions fixées à l’article L. 2122-18 du CGCT, ou par le directeur général adjoint des services, le directeur général des services techniques, le directeur des services techniques et les responsables de service ayant reçu délégation de signature dans les conditions fixées à l’article L. 2122-19 du même code

Il s’agit ici d’une double dérogation à l’article L. 2122-23 du CGCT qui envisage une possible opposition aux subdélégations du conseil municipal dans la délibération portant délégation, et limite le bénéfice de ces subdélégations aux seuls élus, à l’exclusion des agents.

  • Un vice-président ou un membre du bureau agissant par délégation du président d’un EPCI dans les conditions fixées à l’article L. 5211-9 du CGCT, ou par le directeur général des services, le directeur général adjoint des services, le directeur général des services techniques, le directeur des services techniques et les responsables de service ayant reçu délégation de signature dans les conditions fixées par le même article L. 5211-9.

Il convient de relever que, à la différence de ce qui est prévu pour les communes, l’article L. 5211-9 du CGCT prévoit expressément la possibilité pour le président, en l’absence toutefois d’opposition du conseil communautaire, de déléguer, aux agents énumérés supra, sa signature dans le cadre des attributions qui lui ont été confiées par l’organe délibérant en application de l’article L. 5211-10 du même code.

Une telle subdélégation n’est pas prévue dans le droit commun au bénéfice des vice-présidents ou membres du bureau agissant par délégation du président. Toutefois, l’article L. 5211-10 du CGCT permet au conseil communautaire de déléguer directement ses attributions soit au président, soit aux vice-présidents ayant reçu délégation, soit au bureau dans son ensemble.

  • Un vice-président ou un conseiller départemental agissant par délégation du président ou par un responsable de service ayant reçu délégation de signature dans les conditions fixées à l’article L. 3221-3 du code général des collectivités territoriales
  • Un vice-président ou un conseiller régional agissant par délégation du président ou par un responsable de service ayant reçu délégation de signature dans les conditions fixées à l’article L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales

En ce qui concerne les départements et régions, les articles L. 3221-3 et L. 4231-9 du CGCT prévoient la possibilité pour le président, sauf disposition contraire dans la délibération portant délégation, de subdéléguer les attributions confiées par le conseil départemental ou régional dans les conditions prévues aux articles L. 3221-3 et L. 4231-3 du CGCT, à savoir aux vice-présidents, aux autres membres de l’organe délibérant, en l’absence ou en cas d’empêchement des vice-présidents ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d’une délégation, mais aussi aux responsables de service.

De sorte que les dispositions de l’ordonnance dérogent ici dans une moindre mesure au droit commun.

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La question se pose de savoir si les organes délibérants pourront, dans le cadre de la modification de cette délégation de droit, s’opposer aux subdélégations, comme cela est possible dans le droit commun.

A priori, si l’organe délibérant est compétent pour supprimer la délégation de droit, il est possible de considérer qu’il peut également décider d’une limitation de ce type.

II. La simplification du fonctionnement de l’organe délibérant

1. Quorum et pouvoirs

La loi du 23 mars 2020 a prévu, en son article 10, une dérogation aux dispositions du CGCT fixant les règles de quorum et de pouvoirs au sein des organes délibérants des collectivités territoriales et des établissements publics qui en relèvent.

Plus précisément, pendant la période de l’état d’urgence sanitaire, ces organes ne délibèrent valablement que lorsque le tiers de leurs membres en exercice est présent, contre la majorité des membres en temps normal, et un membre de ces organes peut être porteur de deux pouvoirs, contre un normalement.

L’ordonnance commentée a élargi, en son article 2, cet assouplissement aux commissions permanentes des conseils départementaux et régionaux et, de manière plus étonnante, aux bureaux des EPCI à fiscalité propre.

S’agissant de ces derniers, aucune règle légale de quorum n’est fixée. Ce sont davantage les règlements intérieurs qui fixent le fonctionnement des bureaux, et une simple délibération peut donc prévoir des règles plus souples qu’en temps normal.

En outre, l’ordonnance précise que le quorum de l’ensemble de ces instances s’apprécie en fonction des membres présents ou représentés.

2. Périodicité des réunions

L’article 3 de l’ordonnance, outre l’assouplissement des règles de convocation à la demande des élus mentionné ci-dessus, prévoit qu’il n’est pas fait application de l’obligation trimestrielle de réunion de l’organe délibérant des collectivités territoriales à partir du 12 mars 2020 et pendant toute la durée de l’état d’urgence sanitaire.

En l’absence de nécessité, l’organe délibérant pourra donc ne pas être réuni.

L’ordonnance ne fixe aucune périodicité minimale.

Sur ce point encore, les élus pourront user de l’assouplissement des règles de convocation à leur demande pour parer tout éventuel abus de l’exécutif.

3. Réunions à distance

L’article 6 de l’ordonnance permet le recours à la visioconférence ou, à défaut, à l’audioconférence pour les réunions de l’organe délibérant des collectivités territoriales et de leurs groupements.

Ce recours est décidé par le maire ou le président.

La convocation mentionne que la réunion se fait à distance. L’ordonnance indique que la convocation « à la première réunion de l’organe délibérant à distance », précise les modalités techniques de celles-ci et est transmise par le maire ou le président par tout moyen. Celle-ci peut donc notamment se faire par courriel. En revanche, on n’identifie pas, en première analyse, la raison pour laquelle cette règle ne s’applique pas aux réunions ultérieures.

Il pourrait être envisagé de modifier le règlement intérieur de la collectivité locale lors de la première réunion, afin de prévoir l’envoi d’une convocation par voie dématérialisée, et/ou d’inviter les élus à solliciter un envoi par ce moyen de communication.

En outre, l’organe délibérant devra déterminer, lors de sa première réunion à distance :

  • Les modalités d’identification des participants (cela sera particulièrement important en cas d’audioconférence), d’enregistrement et de conservation des débats ;
  • Les modalités de scrutin.

Sur ce dernier point, la marge de manœuvre apparait toutefois réduite puisqu’il est précisé que les votes ne peuvent avoir lieu qu’au scrutin public (la vote à main levée étant naturellement inadapté), soit par appel nominal, soit par scrutin électronique, dans des conditions garantissant sa sincérité.

En cas d’adoption d’une demande de vote secret, le maire ou le président reporte ce point de l’ordre du jour à une séance ultérieure, qui ne peut se tenir par voie dématérialisée.

Le quorum est apprécié en fonction de la présence des membres dans le lieu de réunion, mais également de ceux présents à distance. Cela signifie qu’il peut donc y avoir une partie de l’organe délibérant qui se réunit en présentiel et une autre partie à distance.

Pour ce qui concerne les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, le caractère public de la réunion de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est réputé satisfait lorsque les débats sont accessibles en direct au public de manière électronique.

Les commissions permanentes des collectivités territoriales et les bureaux des établissements publics de coopération intercommunale peuvent se réunir également par voie dématérialisée dans les mêmes conditions que pour les organes délibérants.

III. L’allègement des procédures et formalités

1. Les consultations préalables à la prise de décision

L’article 4 de l’ordonnance allège les modalités de consultations préalables à la prise de décisions.

Il est plus précisément prévu que, dans les collectivités territoriales et leurs groupements, le maire ou le président de l’organe délibérant peut décider que la conférence territoriale de l’action publique, les commissions thématiques des communes, départements et régions, le conseil de développement prévu par l’article L. 5211-10-1 du CGCT et, le cas échéant, le conseil économique, social et environnemental régional ne sont pas saisis des affaires qui leur sont, habituellement ou légalement, préalablement soumises.

S’il est fait application de cette possibilité, le maire ou le président de l’organe délibérant fait part sans délai de cette décision aux commissions ou conseils concernés, leur communique par tout moyen les éléments d’information relatifs aux affaires sur lesquelles ils n’ont pu être consultés et les informe des décisions prises.

2. Les formalités nécessaires pour rendre les actes exécutoires

L’article 7 assouplit provisoirement les modalités de transmission des actes au contrôle de légalité, sans remettre en question les voies de transmission habituelles.

Est ainsi autorisée la transmission électronique des actes aux préfectures par messagerie et ce depuis le 12 mars 2020 et jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire.

Les dispositions de l’ordonnance prévoient un certain nombre de mentions qui devront figurer dans le courriel d’envoi et dans celui accusant réception de l’acte transmis.

Le même article facilite en outre l’accomplissement des formalités de publicité des actes réglementaires des autorités locales en autorisant leur publication sous la seule forme électronique, sur le site internet de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales lorsqu’il existe, sous réserve qu’ils soient publiés dans leur intégralité, sous un format non modifiable et dans des conditions permettant d’en assurer la conservation, d’en garantir l’intégrité et d’en effectuer le téléchargement.


[1] Une ordonnance est déjà intervenue pour assurer la continuité budgétaire, financière et fiscale des collectivités territoriales et des établissements publics locaux : il s’agit de l’ordonnance n° 2020-330 du 25 mars 2020, qui a d’ailleurs été légèrement modifiée par l’ordonnance présentement commentée.

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